二：国内外的研究现状
（一）：国外的研究现状
19 世纪末 20 世纪初西方国家开始对政府绩效管理开展研究，最初源自企业管理的经验借鉴。受英国“新公共管理运动”和美国“政府再造运动”影响，绩效评估制度被广泛的应用于政府管理中，在政府服务质量和效率提升上发挥了显著的作用。具体研究成果如下：
1.公众参与理论方面的研究
“西方新公共管理运动”的兴起，不少学者对公共管理中的公众参与给予极大关注，提出了政府与公众合作治理社会新的改革理念，阿尔蒙德和维巴在《公
众文化》中通过比较美国、英国、联邦德国和墨西哥五国不同的文化背景，阐述
公众参与国家治理是衡量不同国家之间“公众文化”差异的重要尺度之一[1]。美
国学者谢尔.奥斯汀（1969）提出的“公众参与阶梯”理论，根据公众参与过程
中扮演的角色或公众参与力量的来源、公众对公共事务的熟知程度、参与的主要
手段、公众自治程度，将公众参与从低到高、从不成熟到成熟的发展经历了八个
层次：第一，政府管制，即政府制定规则，采用各种方式向公众输入政府意志影
响公众参与过程；第二是教育治疗，是政府推动公众参与到政治活动中的手段，
是政府宣传启蒙或动员公众参与的一种手段，以便对公民实施政治教育，三是向
公众提供政务信息；四是政策咨询；五是安抚；即政府与公众论坛等自治组织建
立合作关系；六是合作伙伴关系；七是赋予决策权力；八是公众自主管理。这八
个参与阶梯又构成三个阶段。第一阶段是政府操纵与教育性治疗，也称为非实质
参与形式；第二阶段是给予信息、政策咨询和安抚，称为象征性参与形式；第三
阶段是合作伙伴、授予决策权力和公众自主控制，称为完全型公众参与形式，这
是高级阶段[2]。西方学者关于公众参与的相关研究启示我们，在探讨影响公共参
与的因素过程中，我们不能仅仅将目光局限于公众内在因素，还要深刻分析公众
参与的外在环境，公众参与所处的阶段，重点关注公众文化对公众参与的影响。
2.政府绩效评价理论
正确的政府绩效评估的方法是提高绩效评估科学性的关键，西方学者一直不
断尝试推出新的绩效评估方法。欧文屯休斯提出了著名的政府管理“３Ｅ目标”
（Economy、Effciency、Effectiveness;经济、效率、效益)，改变了传统政府
所坚持的“效率取向”，以及后期研究增加的“公平”（Equity），成为影响至
今的“４E绩效评化”模式[3]。卡普兰和诺顿设计了包含财务、顾客、内部过程、
创新和学习等四个维度的“平衡记分卡”，并广泛应用于管理实践[4]。马克.霍
哲教授设计了绩效评估的程序步骤，包括鉴别所评估的项目、陈述目的并界定结
果、选择衡量标准、设置业绩和结果标准、监督结果、业绩报告、结果运用等七
个方面[5]。这些研究启示我们，不同绩效评估方式侧重的评估内容不同，将会影
响地方政府的工作重点，我们可以对地方政府提供的服务进行分析，可以探寻地
方政府的价值取向问题。
3.公众参与政府绩效评价研究
公众参与政府绩效评价是政府行为合法化表现之一，提高政府绩效的重要环
节就是要全面深入地了解公众的需要以及其满意度。公众评议政府绩效将会使政
府在公共管理领域的政策更加科学化[1]。马克.霍哲认为“公众参与绩效考核有
助于政府部门更加关注社区要解决的紧迫问题。进而注重关注生活质量和社区目
标对增加业绩评估的影响，让公众参与的总体目的是通过公开评估市政府的绩
效，使政府政策和服务更好地反映社区的需求”[2]。同样的，新公共服务管理理
论的主要代表人物，登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》中也提到，
公众参与政府治理活动、评价政府绩效，能够有助于公众的呼声得到政府的关注，
回应公众的需要，并且有助于改进政府决策的质量，增强政府的透明度，强化政
府的责任[3]。
国外学者对于公众参与地方政府绩效评估的研究为我们挖掘提高公众参与
的有效性提供了新视角，影响公众参与的有效性不仅仅要关注公众和地方政府本
身的态度，还要关注社会中的公众文化的塑造以及评估方式的选择，为我们全面
系统地研究公众参与地方政府绩效评估的有效性提供了重要的指导意义。
（二）国内相关研究
国内学者虽然在公众参与政府绩效评估有效性方面比较晚，但近年来也取得
了许多意义重大的理论成果。具体如下：
1.地方政府绩效评估体系的研究
（1）关于政府绩效评估的概念。目前国内外的学者对政府绩效评估尚未形
成统一的界定，国内学者在西方研究成果的基础上，对政府绩效评估内涵做了较
多的论证。张岩鸿（2017）从管理学角度定义政府绩效评估，她认为绩效评估是
实现控制职能所必需实施的活动。作为一级组织，地方政府自成立以来就应进行
政府绩效评估，凡政府实施的与目标实现相关的所有控制措施可称为政府绩效评
估活动[4]。曹惠民（2015）认为政府绩效管理研究一般需要解释或回答三个问题：
第一，政府绩效水平如何；第二，如何进行相关的制度安排或设计以科学、客观
地测度政府的绩效；第三，政府绩效评价资格主体的确定，核心是解决“谁来评
价”的问题[1]。王海峰（2014）认为，地方政府绩效评估是运用科学的体系和方
法，对地方政府的服务质量和社会公众需求的满足进行考核评定，地方政府绩效
评估是建立廉价政府和服务行政的重要切入点，通过引入社会和公众的力量，来
改善政府内部的管理，提高组织效率[2]。
（2）关于政府绩效评估的价值取向。价值取向是政府绩效评估的灵魂，与
西方学者相比，中国学者对于政府绩效评估的作用似乎持更保留的态度。彭国甫
（2004）指出政府绩效评估的价值取向根本作用在于稳定和变革地方政府绩效评
估体系，引导和调整地方政府绩效评估行为[3]。倪星则主张根据效率与公平并重、
效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准重构中国政府绩效评估制
度[4]。蔡立辉等（2013）认为，在政府绩效评价过程中，公众和其他利益相关者
的参与需要被考虑。公众参与对于提升政府项目的质量和政府机构的回应性具有
至关重要的作用，从而增加政府的合法性和信任[5]。彭向刚(2013)通过梳理政府
绩效评估的基本理论，认为政府绩效评估要强调实现评估主体的多元化，要以公
众为中心，突出公众作为评估主体的价值[6]。
（3）关于当前地方政府绩效评估中存在的问题。 陈天祥（2007）认为，在中国
地方政府绩效评估实践中存在“评估形式化”的倾向，绩效评价更多地被用作迎
合上级政府部门或领导者政治意图的手段。地方政府倾向于强调经济而不是公共
价值，这导致地方政府公共责任感缺失以及片面的政绩观。[7]。阎波和吴建南
（2012）对西部省份Y乡进行了案例研究，发现目标责任制的绩效问责机制并
没有带来更高的问责质量，却使乡镇政府的产生一系列非正式行为，如“为争取
资金争项目”“虚假报告，隐瞒报告和应付评估”“迎来送往，请客招待”等行
为[8]。
（4）关于提高公众参与地方政府绩效评估的对策研究。胡锐（2013）认为
公众参与地方政府绩效评估的发展趋势是要求政府追求效率开始转向追求效能，
从控制转向合作，同时要改善管理体系，尤其是信息管理，畅通公众与政府沟通
的渠道，建立公众参与的反馈机制[1]。蔡立辉，吴旭红等（2013）从顶层设计的
角度思考如何完善公众参与政府绩效评估的途径，通过健全地方政府绩效评估中
的领导机制、政策运行实施机制以及优化组织评估环境，进一步完善政府绩效管
理的流程与环节，细化评估指标体系，设置严格的程序和科学方法，对政府部门
及其工作人员履行职能和岗位职责进行全面、公正的测量[2]。
2.公众参与地方政府绩效评估的研究
（1）关于公众参与地方政府绩效评估的必要性和重要性的研究。包国宪、
曹惠民等（2012）认为在我国公民社会不断成熟的背景下，通过公众对政府绩效
管理的有效参与，实现地方政府绩效的改善和提高体现地方政府的责任导向和坚
守地方政府的“公共性”的价值取向[3]。刘龑（2015）认为由于漫长的封建集权
政治体制以及建国初期计划经济时期的专政思想，公众的政治参与意识薄弱，官
本位的思想严重束缚着我国民主政治的发展。因此，公众参与地方政府绩效评估
是保障公众权利，丰富公众政治参与形式，促进结果公正，提升政府公信力，改
善政府绩效，提升政府治理能力的必要途径[4]。
（2）关于公众参与地方政府绩效评估的指标研究。近年来，我国许多学者
对筛选细化公众参与的指标体系进行了深入研究。例如，颜海娜（2017）认为，
一套“政府绩效评估所发挥作用”的指标体系应该包括从“考核负荷”、“考核
指标体系的科学性”、“绩效沟通与回应”、“公众参与的动机与能力”、“部
门类型”等五个维度和14个衡量因子[5]。桑助来（2013）总结了六种公众参与地
方政府绩效评估模式，认为公众在绩效评估中的话语权，是实施政府绩效管理和
建立科学的政府绩效评估体系的关键，通过利用指标量化公众的满意度，实现政
府绩效工作的改进[6]。何文盛等（2012）通过总结“兰州”模式，提出构建地方
政府绩效评估可持续发展理论模型，包括四种要素，①政治支持；②社会参与；
③法律保障；④评估体系设计[7]。
（3）关于提高公众参与地方政府绩效评估有效性的研究。王春城，崔婵婵
（2015）认为为了打破公众在政府绩效评估中的困境，有必要提高评估参与者的
政治能力和专业素养，不仅要打破传统观念，提高评估参与主体的抓手能力；其
次，要通过法律保障公众在政府绩效评估中的合法地位，从而提高公众参与的深
度；最后要不断加大政府绩效评估信息公开力度，充分运用评估结果回应公众需
求[1]。尚虎平，赵盼盼（2012）指出《中国政府绩效评估报告》推荐学习的42种
地方政府绩效评估的模式泛滥，大部分地方政府绩效评估模式没有明显区别，他
们认为要破解这种模式的泛滥且绩效低效的路径应该由国家相关部门制定通用
指标作为共通性行政任务的评判依据，推进审议绩效评估的进度，突出地方政府
指标指标特色，我们不应局限于政治指标和指标权重，要进行客观绩效数据挖掘，
淡化“人工塑造”的痕迹，促进绩效评估审查的进展[2]。
总体而言，当前国内学界对于绩效评估有效性研究主要从地方政府绩效评估
体系和公众参与地方政府绩效评估两个模块进行详细分析论证，包括界定地方政
府绩效评估的概念、当前绩效评估存在的问题、指标体系的构建、当前提高公众
参与的有效性等方面进行深入论证。国内学者关于公众参与地方政府绩效评估的
研究为本文研究提供了基本框架，为提高公众参与的有效性奠定了基础。
（三）参考文献
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