食品安全监管中的政府职能研究文献综述

 2021-09-25 08:09

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一．研究背景及意义

随着中国经济的飞速发展，人民生活水平的日益提高，公众越发关注如何提升生活品质的问题。民以食为天，食以安为先。如今，食品安全问题愈演愈烈，猪肉中注水，蔬菜中残留农药，制造火腿喷洒敌敌畏，生产泡菜使用工业盐，喂奶粉吃出大头娃娃，喝黄酒丢了性命。加之近来的恒天然肉毒杆菌乌龙上演，沃尔玛挂驴头买狐狸肉, 肯德基、真功夫冰块菌落超标脏过马桶水以及烂果门，黑心油等第。一种种假冒伪劣食品不断被揭露，被曝光；一起起触目惊心的制假售劣案件被查处，被打击；一条条鲜活的生命被残害，被扼杀，一颗颗善良的心灵被愚弄、被震撼。食品安全关系到每个公民的生命健康和饮食安全。如果不采取切实有效的解决措施，不仅会影响整个社会的消费信心，而且还会影响到社会经济的发展和安定团结的社会秩序。

在这样的大背景下，食品安全的监管问题被推到了风口浪尖之上。而政府在食品安全的监管中有不可推卸的责任和义务并且对于维护消费者的合法权利以及推进政府的有效运作也是十分必要的。

自1995年《食品卫生法》实施以来，我国政府日益重视和加强从农田到餐桌各个环节食品安全监管和控制，特别是进入新世纪以来，食品安全的重要性得到了空前显示。2001年，农业部推行强制性无公害农产品认证制度，并在农业生产环节启动无公害行动计划；同年，商务部针对农产品批发实施 三绿工程。2002年，卫生部针对食品生产加工 行业施行追溯、承诺和定点跟踪监测制度。2003年，质检总局启动食品生产加工经营企业的食品质量安全市场准入制度，并发布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》；同年，食品药品监督管理局实施食品药品放心工程，并于2004年开展食品安全信用体系建设试点工作。2005年，质检总局组织推进食品原料种植、养殖环节实施HACCP和GAP认证；卫生部针对食品生产加工经营企业发 布《食品卫生许可证管理办法》。2006年，农业部出台了《农产品产地管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》 。2009年6月正式实施《食品安全法》，2010年初设立了由3位副总理和15位部长组成的国务院食品安全委员会。经过15年的发展，我国已经形成了一套较为完善的食品安全监管控制体系，国内食品安全状况得到明显改善。然而，我国目前的食品安全监管体制是在计划经济体制下，在原有各部门职能的基础上进行延伸形成的，实行的是分段监管为主，品种监管为辅的分段式监管体制。因此，食品安全监管方面的职能交叉、多头执法检查现象大量存在。由于缺乏协调机构，多部门组织开展食品监督检查的过程中，经常出现有好处的各相关部门争相邀功发证，出了事又推脱责任，浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，引起了诸多不满。因此，充分发挥和不断完善政府在食品安全监管中的职能具有重要意义。

二．相关研究综述

要对食品安全监管中的政府职能进行研究，首要就要弄清怎样界定政府职能这一概念。政府职能亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。具体包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。而本文我们主要涉及到的是政府经济职能中的市场监管职能。

市场监督管理职能是国家市场管理机关在实施监督管理活动中作用于管理客体的客观功能。它包括(1)规范职能，是在调查研究的基础上，制定出科学、有效的法律规范体系，用以指导、约束市场主体及其交易、竞争行为。法律规范既是市场管理主体实施管理的依据，也是实施管理的手段，又是市场主体实施市场行为的准则，其预见、指引、评价功能在市场监督管理中发挥重要的作用。因此，市场监督管理应当重视规范职能的建设，使市场管理的法律、法规、规章等齐全配套，详细可操作，把大量的可能出现的违法行为控制在事前，这应当是更积极的市场监督管理。(2)监督职能，即管理者以法律准则、指标体系等为依据，检查、监测经营者行为，对有偏离准则倾向或已开始发生偏离的行为人，给予提醒、指导，督促其采取防范措施或及时纠正偏差，使违法行为在即将发生或刚刚发生时就得到避免或制止。强化监督职能，重要的是建立、健全监督手段、监督体系和网络，以便市场行为的信息迅速、准确、全面地传递给管理系统，有效地纳入监督视野。 (3)查处职能，是对案件的调查、处理职能。对于规范职能、监督职能未能避免和阻止的违法行为，市场管理者将对此进行调查，给予严肃认真的处理，以便强制纠正越轨行为，并对越轨行为产生的后果加以补救，同时，维护法律的严肃性和权威性，警示市场经营者守法经营。查处职能是市场管理职能的集中体现，是市场规范职能、监督职能发挥作用的保证。

美国学者 Antle运用经济学分析工具对食品安全和食品安全政策进行了深入研究，认为市场机制下食品安全管理政策能否有效发挥作用关键取决于合适的信息制度，具体包括企业的声誉形成机制、产品质量认证体系、标签管理、法律和规制的制定、标准体系及消费者教育。Tompkin提出政府与企业共同承担保障食品安全这一公共目标，企业具有保障食品安全的基本责任，而政府的角色就在于检查和核实企业是否履行了其职责。Barling认为政府制定并实施的食品安全政策，可以增加优良品质食品的供给，同时指出食品质量规则制定后必须加以控制，不然会导致比市场失败更为严重的政策失败，从而降低消费者的福利。Garcia提出由于监管成本高昂和监管资源有限等原因，无论是政府的公共监管（Public Regulation）体系，还是企业的私人监管（Private Regulation）体系都存在一定的缺陷，因此，有必要建立一个由政府和企业协调配合、共同行动的联合监管（规制）系统（Co－regulation）。

近年来国内学术界在政府食品安全职能方面也做了大量的研究。王秀清和孙云峰从信息不对称理论出发，研究了我国食品市场上的质量信号问题。赵农和刘小鲁分析了政府的进入管制对厂商及市场最优质量水平的影响。Bai等从强制性的食品安全准入体系和自愿性消费者保障体系两个方面对中国的食品安全保障体系进行了分析。张红凤和周峰提出建立与宏观调控相匹配的包括食品安全规制在内的微观规制体系。李怀和赵万里认为制约中国食品安全问题的关键因素是监管制度、激励制度和法律制度。

我国目前食品安全存在的问题，既同我国食品产业自身发展的阶段性有关，也同我国经济社会发展内外部环境的变化有关，更同政府职能转变滞后有关。

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