公益基金会的政府监管机制研究—以中国红十字基金会为例文献综述

 2021-09-25 01:09

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一、课题研究背景及研究意义

自改革开放以来，公益基金会作为非营利组织的典型代表之一在我国开始了蓬勃的发展。近年来，公益基金会已发展到1800多家，这些基金会在教育、科技、医疗卫生、社区建设等社会公益事业中发挥了重要作用，有助于实现社会资源的再分配，实现社会稳定和社会发展。然而，在我国公益基金会的运行和发展还存在一些问题，例如资金监管不力、项目监管不善、评估性监督不足、社会监督乏力等。如果这些问题得不到解决,没有正确的引导,将会影响它们未来的发展,甚至可能会违背为社会服务的宗旨。从国家与社会的角度分析,以非营利为导向的公益基金会与政府、市场之间存在相互作用,因此,从广义上来说，公益基金会的监督机制不仅包括内部监督,也包含着外部监督。本次研究将以中国红十字会为例，对公益基金会监督机制的内涵与特性，中国公益基金会监督机制存在的主要问题以及如何建立自律、互律与他律相结合的监督机制等方面进行探索，以期为推动我国公益基金会商业行为的规范和公益慈善事业的发展提供参考。

二、研究现状及发展方向

《国际基金会指南》一书指出：基金会是一个非政府、非营利的组织，它有自己的基金，由其受托人和董事会管理，以维持或协助教育、社会、慈善、宗教等公共服务为目

的并提供补助金的公益性组织[1]。在我国，2004年国务院颁布实施的《基金会管理条例》将基金会定义为利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人[2]。在我国公益组织的发展中，积极开展对公益基金会的有效监督成为推动公益事业发展的重要机制。然而，在公益基金会运行过程中，由于作为非营利组织的多重利益相关者而引起模糊的公共责任，使得它们在承担社会公益使命的同时，对其的有效监督也成为一个重要问题[3]。对于监督的定义，有学者认为，监督是一种实施控制的行为方式,它是指组织的利益相关者针对组织的活动过程、行为或决策所进行的一系列客观而及时的审核、监察与督导行动[4]。监督机制则是指监督的主客体之间相互联系和作用的制约关系及调节功能。良好的监督机制是公益基金会有效运作的必要条件之一。

我国基金会发展速度惊人，截至2012 年8 月底，在民政部登记的基金会共有2422 个。绝大多数基金会在公益、博爱、诚信等价值观的指引下，已成长为卓有成效的非营利性组织。然而，近年来媒体的曝光是我们认识到我国公益基金会的发展还存在很多问题，特别是由于监管不力出现了一些基金会以公益性为掩护谋取私利的现象。从2001年中国儿童少年基金会的希望工程一亿捐款挪用事件，到2007年曝光的中国牙防组与中国牙病防治基金会的基金黑幕事件, 公众对于中国基金会的管理产生了严重的信任危机[5]。特别是到了2011 年，郭美美事件的出现及持续发酵使中国红十字会及中国的慈善组织遭到前所未有的非议及冲击，此事件造成公众通过慈善组织进行捐赠的额度大幅降低。这些都暴露了我国公益基金会面临着监管失灵的问题。监管失灵包含两层含义:一是监管无效果，指的是不能实现修正市场失灵的监管目标;二是监管无效率,指的是监管的代价过高[6]。因此，我们有必要加强对公益基金会外部监管机制的研究，使公益基金会暴露在公众和政府的监督之下，以保障我国公益慈善事业健康有序地发展。

目前我国公益基金会的监管具体存在哪些问题呢？有学者做了以下总结，第一，资金监管不力；第二，项目监管不力；第三，评估性监督不足；第四，社会缺乏监督[3]。还有学者对我国公益基金会的监管和信息披露分析认为存在如下问题：首先，相关的法律法规不健全；其次，信息披露不成体系，基金信息披露方式待变革；再次，缺乏有效监管，基金会的运作基本处于不透明状态[7]。唐坤（2012）则认为我国基金会监管制度存在如下问题：第一，双重行政管理模式引发监管难题；第二，税法监管制度乏力；第三，内部监管制度不足；第四，信息公开制度不完善。这对基金会的政府监管存在的问题做了全面的总结，为监督机制的研究和完善提供了参考。

为了更好地了解政府在公益基金会监管中的作用，我们也必须了解基金会与政府的关系。以往研究基金会与政府关系的学者往往注意到了基金会对政府依赖的一面[9], 并暗含了政府干预过多的潜台词。然而，各国学者总结出政府与基金会之间的关系往往并不是单方面的。从政府角度来说，根据政府对基金会的不同态度, 可分为监管、限制、支持、直接建立等, 这在古今中外的公共政策中多有体现。例如，美国先后于1914年、1961年分别通过了《1917年税法》和《1969年税务改革法》, 使政府通过法律手段加强基金会管理[10]。而法国在1789年大革命之后对基金会实施的严格法律条款则是限制基金会发展的例证[11]。根据政府与基金会的相互关系来看，有合作、补充、独立等几种类型。一方面基金会作为免税组织, 相当于接受政府的补贴, 需要得到政府的支持；另一方面，基金会作为慈善组织, 在提供公共物品方面比政府更有优势[12]。基金会对政府的态度, 主要体现为如何影响公共政策。由于基金会的独立性, 它们对政府的公共政策往往有着自己的价值判断, 有时会持反对态度。Judith Sealander研究表明, 在20世纪早期, 基金会在公共政策的发展中起到了重要作用, 但并没有完全控制政策[13]。在中国, 两者的关系似乎更为复杂。有些基金会录用人员要通过公务员考试, 有些基金会是作为业务主管单位的一个事业单位来管理的，有些基金会工作人员由政府机关支付薪酬,有些基金会的领导层任命及重要政策均要由上级部门批示。这些都加剧了中国公益基金会监管的难度。

对于如何完善公益基金会的政府监督机制，有学者提出以下几点建议：（1）确定基金会的独立性。（2）完善基金会及慈善组织的法制及组织建设。（3）以加强税收监管为重点强化政府职能部门的直接监管。（4）完善财务报告体系，变革基金信息披露方式。（5）建立基金会的自律组织，充分发挥行业自律的作用[6]。也有学者认为政府应加强对公益基金会的责任监督，可从以下三个方面加强：一是行政监督；二是行业监督；三是舆论监督[14]。此外，我们也可以从国外发达国家对公益基金会的监管制度中得到启示。例如在美国在1917年制定《1917年税法》加强对公益基金会的监管。此后经过完善，美国的税法对享有税收减免的慈善机构进行详细定义, 尽量从源头上杜绝以公益基金会之名偷税漏税的现象发生。公益基金会从注册成立到免税申请、从资格审查到组织运行, 都有一整套法律程序。美国国税局要求所有公益基金会都必须公开其财务信息, 以避免因信息不对称而发生道德风险[15]。

三、总结

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