论监察委员会调查程序的正当性保障文献综述

文献综述（或调研报告）：

当今《监察法》的颁布和监察委员会的设立是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重大改革，意味着监督权从行政权的剥离，并打破现有一府两院的宪制结构，变为一府三院。同时，我国集中统一的监察权是“权力属于人民”和“人民监督权力”社会主义本质的充分体现，是国际上独具特色的先进的社会主义反腐体制。但在监察体制改革过程中，围绕着监察权的性质、监察机关的法律定位以及监察机关调查权的属性等问题，曾出现过一些理论上的争议问题，这在很大程度上制约着监察法的有效实施。对此有必要予以辨析，弥合分歧，实现专门反腐败国家机关的重要价值。

一、监察权的性质

监察体制的改革引发了有关国家监察权性质的讨论。监察委员会作为向人民代表大会负责并接受其监督的国家机关，所行使的监督权与人民代表大会的监督是不可同日而语的。这种监察机关监督的对象不是国家机关，而是所有行使公权力的公职人员，监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况，这种监督同时包含着党纪监察、政府监察和刑事监察等三个方面。

关于国家监察权的属性，学界分别从国家监察权与国家监察委员会的关系、国家监察权对五种权源的整合方式、国家监察权的职权内容等不同角度形成了不同的争鸣。

（一）现代公共权力“第四权”，有学者从域外现代监察权的品性选择和基准定位出发，提出监察权作为“第四权”。

（二）完全异于其他权力的“监察权”。有观点认为，国家监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。学者钟纪言认为监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家行使的职能权限与司法机关、执法部门完全不同的权力。

（三）五种权源加总之和的监察权。学者童之伟认为，国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公后，监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和。

（四）具有“准司法性”的监察权。有观点用辩证的方法分析国家监察委员会与司法机关的关系从而认为，一方面国家监察委员会在性质上不是司法机关，它不能行使国家检察机关的公诉权，更不能行使国家审判机关的审判权；另一方面国家监察委员会可以行使检察机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权，如讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。故而是具有“准司法性”的监察权。

（五）整合的复合性权力。学者徐汉明认为监察权是对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权的整合，使其成为党中央统一领导下人民代表大会产生之下与行政权、审判权、检察权相平行的一种新型国家权力。

（六）国家监督体系的有机组成部分。除此之外，学者陈瑞华认为监察机关对全体公职人员行使的监督权，是国家监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督，这种监督与检察机关的法律监督一起，属于在人民代表大会监督指导下的监督体系的有机组成部分。

学者马怀德认为国家监督权既高于行政监察权，也区别于检察监督权。是集行政执法、刑事执法为一体的复合型国家一般监督权。

二、监察机关的法律定位

按照改革决策者的主流观点，监察委员会实质上就是“反腐败工作机构”，与纪委合署办公，代表党和国家行使“监督权”，“是政治机关，不是行政机关、司法机关”。

改革决策者将监察机关定性为“政治机关”，然而，无论是在宪法还是在其他基本法律之中，都只有“国家机关”的组织体系，而不存在所谓的“政治机关”。改革者动辄称监察机关为“政治机关”，这有何宪法依据和法律根据呢?

改革决策者主张的监察机关具有“政治机关”的属性，主要是从监察机关与中共纪检机构合署办公的角度，强调了这一机关在接受党委领导方面的政治属性。但是，在国家层面上，监察机关的“政治机关”属性却是无法成立。

（一）政治机关。同改革决策者的主张相同，学者钟纪言也认为监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。

（二）国家监察机关。学者陈瑞华认为，尽管监察机关与中共纪律检查委员会合署办公，却并不能被混为一谈。各级监察委员会并不是什么“政治机关”，而是对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。将各级监察委员会定位为“国家监察机关”，其意义并不仅仅在于澄清其职能定位，而更在于对该机关依法行使职权提出明确的要求。学者马怀德也认为，从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关。从法律属性上看，将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当。

（三）政法机关。另外还有学者认为监察委员会属于“政法机关”，应当说，这是从政治角度出发展开的分析。

三、监察机关调查权的属性

按照改革决策者的解释，监察机关的调查不具有侦查的属性，故而监察机关在行使职务犯罪案件调查权时就无须遵守刑事诉讼法的规定，而只要遵守监察法及其关联法规即可。而目前学界的争论主要是集中于监察机关的调查是否具有侦查权的属性。

（一）具有侦查权的属性。

学者陈瑞华认为，监察机关的调查活动无论是在行使方式、所获证据材料的法律效力上，还是在所受到的法律限制方面，都与侦查机关的侦查活动没有实质性的差异，也不可避免地要受到刑事诉讼法的约束和规范。这足以说明，监察机关对公职人员涉嫌职务犯罪案件的调查活动，不仅具有侦查活动的性质，而且也与侦查活动一样，要遵守刑事诉讼法的规定。

学者吴建雄认为，职务犯罪侦查权并不具有检察权的本质属性，相反，侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系，因为侦查起诉职能同体不符合刑事诉讼的现代法治精神，有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则，侦查权的转隶有利于突出检察权的司法属性。监察委员会是监察执法机关，监察执法权包括查处腐败违法行为的调查权和非刑事处罚权以及查处腐败犯罪的刑事侦查权。

学者张建伟认为监察委员会调查权既可以运用于违纪案件，也可以适用于违法犯罪案件，当调查范围覆盖刑事案件的时候，这种调查权就与lsquo;刑事侦查权rsquo;有着相同的实质，只是不冠以lsquo;侦查rsquo;之名，规避了《刑事诉讼法》的约束。

学者熊秋红从结构主义与功能主义两种不同的进路进行分析，认为我国监察委员会行使的职权已经溢出了对“调查权”内涵的通常理解，而实质性地成为一种“侦查权”。

（二）不具有侦查权的属性。

学者马怀德认为，国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权，监察委员会并不能承继。监察委员会的调查权不能取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。

学者刘艳红认为监察委员会调查权并非刑事侦查权，虽然具有刑事侦查权的“实质”，但由于监察委员会调查权具备“行纪检”三种调查权的特质，即便在调查职务犯罪时，也不能将之割裂开而与刑事侦查权等量齐观。

学者李娟从权力行使对象，适用手段，施行手段范围等角度进行分析也认为监察委员会的调查权与刑事侦查权有着本质的区别。

四、人权保障

学界普遍认为，用留置取代“双规”“双指”符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是运用法治思维反腐的具体举措，具有进步性。

学者马怀德从法律体系上看，监察委员会作为新设立的国家机关，其活动不适用既有的《刑事诉讼法》，有可接受性。然而，需要强调的是，国家监察立法仍然应当符合法治国的基本原则，贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求。对于可能关涉公民人身自由、财产等基本权利的限制和剥夺，应当有严格的程序限制，以体现对被调查人基本人权的尊重和保障。

学者陈瑞华认为监察法在实现国家监察机关对公职人员实施全方位监督的同时，也在加强被调查人的权利保障方面取得了一些进步。但与刑事诉讼法对嫌疑人所确立的程序保障相比，监察法对被调查人的权利保障还存在诸多缺憾。尤其是在接受监察机关调查过程中，被调查人失去了委托和被指定辩护律师的机会，其辩护权难以得到保障，其寻求司法救济的空间并不大。监察机关所采取的留置措施在取代“两规”方面取得了一些法治进步，但仍然属于在正式的刑事强制措施体系之外，兼具刑事强制措施和隔离审查措施的特殊调查手段，而且无论是在司法审查机制的构建还是在留置场所的设置方面，都还存在较大的制度漏洞。

学者徐汉明认为国家监察委员会行使的调查权能中的措施都直接关系到被调查对象的权利保护，当需制定《国家监察程序法》对其适用情形、行使方式等通过法律予以明确规范。

五、小结

在监察体制改革过程中，以上这些问题就曾产生过争议。而在监察体制改革完成之后，这些理论争议问题并没有随着监察法的颁布实施而“烟消云散”，反而在很大程度上制约着监察法的有效实施，甚至影响着国家监察制度的进一步完善。对这些理论问题作出认真的分析和回答，是法学界责无旁贷的学术使命。未来，无论是对监察机关调查权的司法控制，还是对被调查人员的权利保障，都还有很多尚未完成的改革课题，国家监察制度的法治化之路仍将十分漫长。

参考文献：

1.钟纪言：《赋予监察委员会宪法地位 健全党和国家监督体制》，载《中国人大》2018年第3期。

2.马怀德：《再论国家监察立法的主要问题》，载《行政法学研究》2018年第1期。

3.刘艳红：《法治反腐视域下法律正当程序视野下的新监察制度》，载《武汉大学学报》（哲社版）2018年第1期。

4.徐汉明：《国家监察权的属性研究》，载《法学评论》2017年第12期。

5.童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。

6.秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察制度》，载《中国法律评论》2017年第1期。

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10.陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。

11.刘艳红：《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》，载《法学论坛》2017年第6期。

12.熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，载《环球法律评论》2017年第2期。

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21.华小鹏：《监察权运行中的若干重大问题探讨》，载《法学杂志》2019年第1期。

四、方案（设计方案、或研究方案、研制方案）论证：

1、文献研究法。通过大量阅读有关监察权的文献资料，对监察机关，监察权等有关概念，运行机制，发展过程，理论争议有一点的了解。

2、比较分析法。我国的集中统一监察权是“权力属于人民”和“人民监督权力”社会主义本质的充分体现，是国际上独具特色的先进的社会主义反腐体制，但也可以通过对国内外监督权的比较，针对刚出台的监察权在自身监督中可能存在的不足，提出相关的完善建议。

3、案例调查法。通过查阅监察权行使的案例，对监察权的实际运行状况和已经出现的漏洞进行一定的了解。

五、进度安排：

第1周至第4周 调查研究、搜集和阅读资料；明确论文的题目、撰写论文提纲、修改开题报告并定稿

第5周至第9周 撰写论文初稿

第10周至12周 指导教师审阅初稿并提出修改意见；学生修改二稿

第13周至14周 指导教师审阅二稿并提出修改意见；学生修改三稿并定稿

第15周 论文打印和装订成册；论文答辩、成绩评定