论中国古代监察法文献综述

1. 文献综述（或调研报告）：

论中国古代监察法

党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一，并对深化依法治国实践进行了全面部署。而要完成这一伟大任务，除了贯彻落实各项法律制度建设，还有一点至为关键，就是要走中国特色的法治之路。在这一点上，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中，明确指出：“要立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进，体现时代精神，又不照搬别国模式。”这就要求我们不能忽视具有五千年发展历程而又从未中断的中华法文化历史。任何一个民族对自己的历史理解得越深刻，对法律文化传统挖掘得越充分，就越会彰显法治模式的本国特色。监察是中国古代职官管理的一项重要制度。中国古代监察机关,通过建立遍于全国的监察网络,统一行使监察权,不断提高监察的权威性;同时通过实施立法监察、行政监察、司法监察,不断扩大监察权力,实现了监察对象的全覆盖,形成了扼制官吏腐败的一道重要防线。本文主要简要梳理了以张晋藩教授为代表的学者关于中国古代监察法及其制度的发展阶段、意义等论述，以求研求其内在的规律为现代监察法提供借鉴意义。

根据张晋藩教授在其作《中国古代监察思想、制度与法律论纲》《中国古代监察机关的权力地位及监察法》中的论述，中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。二者构成了封建社会完整的监察体制。其发展过程大致可分为下列六个阶段：
先秦时期的萌芽阶段。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。
秦汉时期的形成阶段。秦创建御史大夫府为中央监察机构，在地方设置监郡御史。汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世。
魏晋南北朝时期的发展阶段。中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。谏官系统开始规范化、系统化，南朝建立了专门负责规谏的集---书省。
隋唐时期的成熟阶段。隋设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。唐在御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，形成台谏并立局面。
宋元时期的强化阶段。宋设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一，地方监察设监司和通判，直隶皇帝。至元朝，取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规。

明清时期的严密阶段。明改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成地方三重临察网络。至清朝，将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。这时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。

综上，张晋藩教授认为：“中国古代的监察机关具有独立的直属于皇帝的系统，其职掌不断地扩大，权威性不断地提高，以至于无所不监、无弊不察，对于发挥官僚机构的职能、提高官吏的素质与吏治、贯彻既定的方针政策与法令、保证专制主义中央集权制的国家机器的运转，起着一定的积极作用。”但是，不难看出，从以上监察制度的发展历程来看，中国古代监察制度存在很大的局限性。

其一，虽然中国古代的监察体系是单线垂直的，是独立的，但是其权力的源头却在皇帝，其独立也是相对于官僚系统，而不是也绝不可能独立于皇帝之外。例如，中国古代监察制度中风行的“弹劾”，却并未包括皇帝，此与当代法治国家相比，形成明显反差。这种历史局限所导致的一个直接后果就是：高居于监察制度之上的皇帝，只能依赖于个人理性与能力来约束自己。然而人的理性与能力是有限的，皇帝也是如此。这样，非但不能保证皇帝本人不犯错误，更不能保证皇帝始终如一地维护监察制度的正常运行。这样一个历史局限造成了一个事实，中国古代的监察制度是为了强化皇权，而不是代表公民意志，不是保护和伸张公民权利，更不是制约和监督君权的制度机制。以12世纪后期到15世纪英国议会的产生、发展及议会制度的确立过程为例，英国议会首要的职能就是依法审判和监察国王及王族，1194年2月大会议对理查德一世的弟弟，法定的王位继承人的审判就是如此，1215年6月15日国王签署通过的《大宪章》，宣告了国王应受监督和国民有权合法反抗政府的原则。14世纪英国议会取得了批评、监督国王的政治权力，甚至有权废黜国王，如1327年1月20日废黜爱德华二世，1399年8月废黜理查德二世。相比之下，中国古代的监督制度的历史局限，使之从未产生或出现，也根本不可能产生或出现监察、废黜皇帝的制度功能。 李慎之先生在《中国文化传统与现代化》认为：“根据我近年的观察与研究，中国的文化传统可以一言以蔽之曰：lsquo;专制主义rsquo;”。徐复观先生认为，中国古代国家政体是“皇帝一人专制集权政体”。金耀基先生在《从传统到现代》认为：两千年中，中国所行的是君主制。中国古代监察制度的强大和发达，其原因是由中国古代国家政治制度的结构特征决定的。其特征从秦汉以后主要表现为“家天下”的皇帝制度，中央集权和官僚制度，是一个一元集权的结构，在权力的最高层次上是一个至高无上的皇权统治。因此，为了巩固和强化皇权，皇帝一方面必须依靠官僚集团进行统治和治理，一方面必须强化监察制度，对官僚集团进行全方位的严密监察。同时，由于中国古代官僚不像现代行政文官制度，具有严格的分工特性，是一个包揽政治、行政、立法、司法等特权的集团，为了对这样一个特权集团进行有效地监督，强化古代的御史监察制度，以监察权力独立于和高踞于官僚权力之上，就显得十分必要。然而，单极的、一元化的集权政治制度特征，产生了一个至高无上的皇权（君权），因而无法形成建立在最高权力分立的基础上的、兼有纵向和横向、乃至双向间的多元权力监督结构。这样，权力制衡、法治乃至法律至上的情况是出不来的，权力的相互制约和民主监督也就无法从中产生。因此，中国传统国家政治制度的结构，既是造成古代监察制度强大和发达的主要原因，也是导致古代监察制度历史局限的又一陷阱。这种传统国家政治制度的特征，导致皇权的至高无上，国家最高权力不受制约。从而使辅助皇帝治理国家的政府也具有了相应的无限权力。这样一种表现为纵向制约和监督的权力结构，由于缺乏每一个层级的横向权力制衡、制约与监督，纵向的制约和监督往往是软弱的，有时甚至是无效的。中国古代官场中盛行的“欺上瞒下”、“官官相护”、地方保护主义都是此种权力结构的反映。

黄敏兰在撰文探讨古代政治权力与官吏腐败的关系时认为：在中国古代社会中，具有政治能力的社会集团只有一个，这就是官僚集团。官僚集团依靠强权，掌握了社会中一切重要的部门，没有其他的政治力量能够从制度上加以制约，而且事实上也根本不存在其他的政治集团。因此，如果官僚集团中个别成员腐败，那么从其集团的内部还可以处治。如果整个集团普遍腐败，则社会上就没有什么外部力量可以控制了。所以虽然官僚完全能够自己从法律上制定合法行为与非法行为的标准，在许多朝代之初也几乎都能严刑竣法，惩治腐败，但随后法制便愈渐松弛，而后终于废弃。他认为造成这种后果的根源是：中国古代的权力结构产生了腐败的必然性，并从三个方面加以概括：一是皇权专制制度对腐败的影响；二是权臣专权对腐败的影响；三是普遍的专权造成普遍的腐败。结果，在这样一种国家政治制度结构所导致的权力结构内，监察可谓监不胜监，察不胜察，面对制度性权力结构的缺陷所造成的腐败，监察最终是无可奈何的。

中国古代的监察制度是一种纵向权力监督模式，它有三个特点：第一、对权力的监督是一种单向度的上下级隶属关系，即只能是上位权力对下位权力实行监督，同级别的权力主体之间的监督关系一般不很明显，更不存在普通民众对政府官员的监督。在中国古代专制政体里，皇帝是一个巨大的权力之源，处在权力金字塔的顶端，可以监督任何部门和官员。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上级机关”加以监督，所以古代中国发展出了世所罕见的御史监察制度。秦汉时，御史的地位仍具有附属性，御史大夫虽与丞相及太尉并称“三公”，但实际职权是掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相，依照汉代习惯，须做了御史大夫，才得升任为丞相。后来由于君权对相权的削弱，御史机构渐渐独立，监察权慢慢脱离相权。中央发展了御史台、都察院、以及厂卫等特务机构，地方有巡按御史、督抚、按察司等，庞大的御史监察体系得以建立。至此，除了皇帝以外，从中央到地方所有官员都有其对应的“上级”监察官。 第二、这种监督方式是一种整全的监督，即上位权力对下位权力进行全方位的监督，甚至在特定情况下，完全取代下位权力的运作。监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工，只有权力行使范围的大小。两者的职权是同一性质的，都是一种没有分化的整全权能，只不过有上下高低之分。因此在进行监督的时候，上位权力能够代行下位权力。中国几千年的古代历史，国家政权始终不存在明确的职能划分，立法权和司法权从来就没有独立，国家政权表现出明显的整体性和行政性。实现权力监督的手段不是通过职能划分，而是通过权力的纵向分配，采取“以上制下”的方式，上位权力起初只是局部的监督矫正，渐渐地就全面取代了原来的权力，形成新的权力级别和机构。这一特点在地方行政区域的形成和中央政权机构的演变中，都有鲜明的体现。“以上制下，全面监督”可谓纵向权力监督模式的本质。第三，在这种权力监督机制下，垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。因为权力没有分化，不能实现相互制衡的功能，但权力又不能过度集中，因此只有在纵向上设立众多不同级别的权力机构，使每一个级别的权力逐级缩小，达到以上御下的目的。下级权力需要上级权力来监督，后者又需要更高级别的监督，如此上推级别不断增加。中国古代的行政级别繁多复杂，与这种权力监督模式有直接的关联。

以上可以看出，中国古代监察法固然底韵深厚，但其存在的局限性已经明显与时代背离。对于今天而言，其借鉴意义在于。其一，正如张晋藩先生所说的：“监察权的行使重在统一，避免因多元性互相牵制而失监漏监。”中国古代御史监察机构都是从上到下垂直管理。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。而现今监察机关实行的是双重领导体制，而且在实践中更偏重受制于横向的权力体系，地方化和行政化倾向严重。因此，应改革双重领导体制为垂直管理体制。其二，中国古代御史监察机构的设置与行政机构的设置不一致，很重视“中央”集权，对地方的制约起到了有效的作用。现行监察机关采用双重领导体制，按行政区划设立不同级别的检察机关，为地方保护主义滋生制造了条件。造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，检察官只知服从地方利益的大局，而不知服从宪法和法律这个大局。改革监察机关按行政区域设置的现状，重新划分监察管辖区，不与行政辖区重合一致。打破监察机关按行政区划设置的体系，设立不与行政辖区重合的监察机关，创制出一套适合国情的可使监察机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的设置体系。这样有利于防止地方势力的干扰，保证监察机关依法独立行使监督权。其三，注重监察官的遴选，中国古代要求监察官既要有有刚正不阿的品质，又要有丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监察官有较高的文化素质。再者对监察官的考核实行“凭实绩黜陟”，即根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些定量化的方法，这样就可促使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。其四，建立完善内部监督。清代学者顾炎武指出:“秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也。”监察官是治官之官,更需要洁身自好、操履笃实。必须凭实迹黜陟,严格考核监察官吏。御史、谏官的设置多采用“以小驭大”、“秩卑权重”、互相制约的原则。御史、谏官有相对独立行使职权的权力。现今的监察机构上下级之间的业务领导比较薄弱，没有形成全国统一的、上命下从的纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化工作机制。中国封建社会历朝历代都制定了不同类型的监察法规,如汉代的《刺史六条》、宋代的《监司互监法》、元代的《宪台格例》、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等。监察法的制定有助于御史正确地行使职权,同时也对监察官起到了一定程度的约束作用，因此有必要加强上级监察机关对下级监察机关进行督察、同级监察机关之间相互监督的机制，逐步建成全国各级监察机关之间互相支持、互相配合、互相协调、互相监督的工作机制。在各级监察内部完善内部监督新机制。

参考文献

1、张晋藩：“中国古代监察思想、制度与法律论纲—历史经验的总结”，载《环球法律评论》2017年02期。

2、张晋藩：“中国古代监察机关的权力地位与监察法”，载《国家行政学院学报》2016年06期。

3、张生：“中国古代监察制度的演变：从复合性体系到单一性体系”，载《行政法学研究》2017年04期。

4、张晋藩：《中国古代监察法制史》（修订版），江苏人民出版社2017年版。

5、李青：“中国古代监察机构的演变及其改革的经验教训”，载《国家行政学院学报》2017年02期。

6、李慎之：“中国文化传统与现代化”，载《战略与管理》2000年04期。

7、金耀基：《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999版。

8、黄敏兰：“论中国古代官吏腐败与政治权力的关系──兼与现代化过程中的腐败规律比较”，载《北京社会科学》, 1995年02期。

1. 方案（设计方案、或研究方案、研制方案）论证：

（一）查阅中国古代有关监察法以及制度的典章，深入分析其时代背景，通过研究其产生的社会经济、军事、习惯、思想，得出各个时期监察法以及制度的异同及其原因。

（二）宋朝以后，随着君主集权的加强，监察逐渐沦为工具价。有效监察地方权力的前提是能够超越于其上，不被其所牵制，又能深入于其中，而又不陷入其利益格局。可是能做到超越于其上、又能深入其中，是非常难以把握的。汉朝设置部刺史监察巡察地方，最后演化成了地方官；唐朝设置按察使巡察地方，也渐渐地方化；明清两代的提刑按察使、总督、巡抚都是从监察官转化而成的地方官，都失去了中央监察地方的制度职能。本文试图通过分析监察机构转变为行政机构的原因，从而为监察机构及其权能的设置提供借鉴意义。

五、进度安排：

起止日期

工作内容

备注

第1至4周

按照老师下发的任务书进行论文的准备工作，包括调查研究、搜集和阅读资料。

第5至8周

撰写论文提纲、修改开题报告并定稿。

第9至16周

翻译外文资料，撰写论文初稿。

第16至20周

指导教师审阅初稿并提出修改意见；学生修改二稿。

第20至24周

指导教师审阅二稿并提出修改意见，学生修改论文并定稿。论文打印和装订成册；论文答辩、成绩评定。