论行政诉讼中行政复议的被告主体变化的合理性和积极影响
摘要：依法行政作为依法治国基本方略的重要内容，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权具有极端重要的意义，是依法治国的关键，在全面依法治国的背景和现代市场化经济体制的对于政府活动的客观要求的影响下，在服务型、参与型行政逐渐代替管理型、主导型行政的行政体制和模式改革的趋势下，以推动、扩大和完善行政复议作为解决行政争议的重要途径和方式已经日益成为我国政府依法行政的重要实践。除了国家和中央层面上以《行政诉讼法》、《行政复议法》等行政法律法规为代表，为依法行政的具体落实和执行具有积极长远的示范意义和作用，随着各类行政法规的相继出台以及2014年《行政诉讼法》修改以后，《行政复议法》的修改也在加快进行，体现了国家、社会和人民对于不断完善行政争议中相对人的权利救济所需的法律依据的客观需要和作为中国特色社会主义法制建设中的重要组成部分的行政法规亟须完善和进步的发展趋势，其次在地方立法实践中也常现将行政复议作为制定行政程序规范的重要内容，各级人民法院在司法审判实践中也在积极探索以何种方式和途径不断完善行政诉讼相对人的法律救济途径，体现了扩大和完善行政诉讼救济日益成为行政法治建设的重要内容。本文仅以从一般法理视角分析行政诉讼中复议维持被告主体的变化意义和新的挑战，以积极参与学习关于完善行政法救济途径的学术讨论和理论研究。
关键词：行政优益权； 行政复议； 被告主体
一、文献综述
（一）国内研究文献综述
通过以共同被告为主题的文献资料查阅后对各学说和专家意见进行汇总，当前国内研究现状包括：
首先是复议机关是否作为行政诉讼被告问题，围绕“复议机关是否做被告”的问题，主要有三种代表性观点：
第一种观点是“复议机关免除被告说”。该观点坚持复议机关对于行政相对人提出的复议申请最终作出的复议决定无论是维持或是改变，复议行政机关均不作被告，而是由原行政机关做被告。因此有学者认为这项变革因未能摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的功利性权宜性的应对思路，不仅在操作层面缺乏完善规则，且在学理层面遭受诸多诘难。或是直接将复议行为的功能定位为司法性质，认为其居中裁决行为是运用司法权的公权力活动过程，并非是行政性质，尽管行政复议裁决主体常常归属于行政系统。也有学者就复议维持行为进行分析，认为其本质上是对原行政行为的认同，既不是以复议维持决定效力覆盖原行政行为，也不是以复议维持决定效力代替原行政行为，更不增加、减少申请人既有的权利和义务，将复议机关列为共同被告没有实际意义。另有观点是从立法目的出发，如果将行政复议等同于一般的具体行政行为，就难以突出行政复议在主体中立和程序等方面的特点，不能体现行政复议法的立法宗旨。
第二种观点是“复议机关绝对被告说”。该观点认为行政复议机关对于申请的复议问题最终无论作出维持还是改变的复议决定，均可以成为未来行政相对人提起行政诉讼的被告。此观点的法理基础是坚持行政复议的本质是行政行为，而且是具体行政行为。这种规则符合“谁行为谁被告”规则，原行政行为的效力已经被复议决定的效力所覆盖，并且从实务角度有利于复议机关大胆纠错和有效过滤行政争议。第三种观点是“复议机关相对被告说”。该观点认为，经过复议的案件，复议机关是否作被告应当视情况而定，在特定情况下原行政机关可以成为共同被告。有学者认可原《行政诉讼法》规定的，复议维持的，原行政机关为被告，复议改变的，复议机关为被告。也有人认为只有当复议机关作出不予受理的裁定或者直接不作为时，可以将复议机关认定为共同被告。另有观点从原行政机关角度出发，即使复议决定改变了原行政行为法院也可以追加原行政机关作为共同被告。
