政府土地征收中的信赖保护原则文献综述

 2021-11-02 09:11

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土地征收适用信赖保护原则中出现的问题

摘要:土地征收实际是指土地权属发生变更、撤销或者废止,因此对行政相对人的权益产生一定的损害。信赖保护原则使用时,首先是要保障行政相对人的信赖利益,避免出现损害行政相对人的权力与利益。其次是要通过行政机关的自身行为与政策使得相对人对自己的决策产生信任即产生权威信,最后则是平衡行政相对人与行政机关之间的利益。而在土地征收执行中,出现公共利益的泛化、缺乏正当程序以及征收后的补偿不合理这三个问题。本文将各个研究者对这三个问题的分析进行归纳,从而体现出信赖保护原则在土地征收中实际应用所出现的困境。

关键词:信赖保护原则、公共利益、程序正当、征收补偿

一、关于信赖保护原则适用出现的问题的文献分析

(一)土地征收中泛化的公共利益

正如庞德所说:公共利益是一匹非常难驾驭的马,一旦你跨上它就不知道它将把你带到哪里。我国《宪法》第10条中规定只有为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实施征收或者征用并给予补偿,但却未作明确的界定。《从拟制走向虚无土地征收中公共利益》中,蔡乐渭阐述了中国在大半个世纪的发展里,由于当时人民民主专政政权即国家政府的影响,国家建设在实际意义上成为了公共利益的代名词。对界定公共利益的权利本来应该是属于人民的,但由于人口的增多与社会的发展,让全体人民来界定公共利益在技术上来说已经不切实际,因此成立了由公民组成的政府来维护公共利益,在政府内部的立法机关、行政机关和司法机关分权界定公共利益又成为了问题:由于立法机关所作的法规被细化的管理规则所限制而并未做出明确的界定;司法机关如法院在近年来对公共利益的问题未作出任何明确的裁定;而行政机关制定了许多在一定程度上对公共利益有概括性的规范性文件。因此只要行政机关认定的事项则属于公共利益。《土地征收中的公共利益界定》中,陈晓芳认为在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第8条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一中第一次采取了列举加概括的方式来界定公共利益的范围,但这是远远不够的。列举法完全列举所有情况,在不断地发展中会不断变化,因此并不能保证将抽象的公共利益给确定化。而且公共利益的认定没有纳入正当性程序,法律上的公共利益不是公序良俗的评判而是经过正当的程序评价的结果,而政府既是自己案件的法官,又是当事人,导致严重正当程序。《论征收中公共利益界定的程序机制》中,房少坤公共利益界定提出了6条实体性行的标准,即:受益人的不特定性和多数性标准、征收目的实现上的必要性标准、被征收财产的位置依赖或垄断性标准、征收利益的确定性标准等,但对于如此抽象的概念还必须提供一个正当合理的程序性机制,于是参照法国《公用征收法》作出界定公共利益的一个具体程序机制设计进行独立的公共利益调查与审查程序,然后把民主商谈确立为公共利益界定必须遵守的实质性程序原则,最后把公共利益听证确立为公共利益界定中中的必须遵循的一项程序性环节。综合上述可以得知公共利益的界定在土地证中起着至关重的作用,泛化的公共利益必定会造成政府土地征收的滥用,因此以信赖利益为基础的公共利益观相当重要,以及公共利益界定的程序也很重要。

(二)土地征收程序缺乏正当性

土地征收权是法律赋予政府的一项公权力,权力本身就具有扩张性,因此程序正当是必须遵循的原则。在《论土地征收的正当程序》中,杨建顺提到在日本的《土地征收法》中将土地征收程序分为三个环节:事业认定程序、中立的征收裁决程序和土地征收争议的救济程序。首先有专门的事业认定厅对公共事业项目的资格进行认定,甚至在《土地征收法》中还规定了详细的认定程序;经过认定阶段后,土地征收进入到征收裁决程序,征收委员会作为第三方听取当事人双方的意见,就征收目的无的损失补偿范围、权利的取得与消灭或期限做出决定性行为,在调查过程中如任何一方有质疑则一定要记录在案以防日后解决争议问题,调查报告书编写结束后,申请人有一年的裁决请求权,征收委员会在要对其进行核准后交给政府,并将核准申请通知给申请人同时向公众公布;最后日本针对非补偿事项提起审查申请或异议诉讼,但是如果是经过认定的事项则只可以提起审查申请,但如果是针对补偿金额不符,不能提申诉,只可以另一方做被告提起行政诉讼。这相对完整的征收程序立法值得我国借鉴。在《土地征收审批的正当程序改革》中,刘国乾提出征收公告的发布应该在征地批准之后,因为征收批准后只是保证了被征收人遵循的义务而没有保障被征收人不被征收的权利,即使有公告的发布剩下的所谓听取被征收人的意见或者是组织听证也只是对于补偿或是安置方案的讨价还价而已。综合上述得出:征收程序首先对于征收申请的受理应有一个形式审查,一旦被受理则需要进行公共利益的审查则即进行公共利益与信赖利益的权衡,因此需要设立听证制度来形成一定相对统一的意见作出报告;一旦公共利益成立则需要与被征收人的商谈确定土地征收补偿的标准与范围进行补偿协议的签订后再由政府宣布征收决定,并公之于众。

(三)土地征收后的合理补偿

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