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可撤销的集体决议研究--以农民集体决议为例

1.引言

决议行为是团体自治的重要方式，也是团体依法民主决策和民主管理的重要机制。《民法总则》颁布前，决议行为的规定散见于《物权法》、《公司法》，涉及农村集体经济组织或村民委员会的决议、建筑物区分所有权的业主大会或业主委员会的决议、公司股东会、股东大会或董事会决议等。《民法总则》在第 134 条正式将决议作为民事法律行为的新类型进行了规定，并在第85条、94条规定了营利法人、捐助法人所作决议的撤销事由。

可撤销决议在决议效力评价体系中具有广泛性和复杂性，也是集体利益和成员利益冲突与平衡的关键，但是目前法律规定的农民集体决议的可撤销事由只有物权法规定的侵犯集体成员合法权益的情形，对于决议一般性规则中的撤销事由并无法律规定，实践中也普遍缺乏对相关瑕疵的司法审查，因此，有必要从立法上完善对可撤销决议的法定事由的规定。

本文将在区分决议行为与其他法律行为的基础上，通过对现有法律法规中涉及“决议”、农民集体决议规定的梳理和分析，结合理论上对决议行为法律属性，以及决议主体、决议程序和决议事项等内容研究，提出农民集体决议行为的可撤销情形。从而为集体成员实现其在农村集体的成员利益提供制度保障，为集体成员实现对集体财产管理者的监督提供理论支撑。

2.制度研究现状评述

2.1《民法总则》中决议行为的规定

法律法规名称	内容
《民法总则》（2018）	第134条，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。 　　法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。
	营利法人的权力机构、执行 机构作出决议的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规、法人章程，或者决议内容违反法人章程的，营利法人的出资人可以请求人民法院撤销该决议，但是营利法人依据该决议与善意相对人形成的民事法律关系不受影响。
	第94条2款，捐助法人的决策机构、执行机构或者法定代表人作出决定的程序违反法律、行政法规、法人章程，或者决定内容违反法人章程的，捐助人等利害关系人或者主管机关可以请求人民法院撤销该决定，但是捐助法人依据该决定与善意相对人形成的民事法律关系不受影响。

从《民法总则》的规定可以看出：

（1）决议行为属于民事法律行为的范畴。《民法总则》将决议行为规定在第六章民事法律第一节一般规定之中，彰显了决议行为的法律属性，即决议行为属于民事法律行为。

（2）决议行为的成立要件不同于单方法律行为、双方法律行为。《民法总则》第134条的规定突出了单方法律行为、双方法律行为成立时意思表示的重要性，而在决议行为的成立上则强调决议成立须“依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序”，体现出成立要件上的差异。

(3）规定了营利法人决议的撤销事由。《民法总则》第85条规定有以下两种情形时出资人可请求撤销营利法人权力机构、执行机构作出的决议。一是决议的形式存在瑕疵。其一，召集程序存在瑕疵，如会议的通知时间、召集主体不合规等；其二，表决方式瑕疵。但是召集程序的轻微瑕疵应被排除在外。二是决议的内容违反法人章程。决议的内容违反章程，属于对法人自治规则的违反，属于“违约”行为。

李洋（2018）认为《民法总则》第八十五条新增的营利法人决议可撤销制度与《公司法》第二十二条规定的公司决议可撤销制度相比，《民法总则》以“但书”的形式创造性地增加了对善意相对人保护的相关规定，以此作为对出资人撤销权效力的限制。

（4）捐助法人决议的撤销与营利法人决议的撤销大致相同。

2.2《物权法》中规定的农民集体决议行为

法律法规名称	内容
《物权法》（2007）	第59条 农民集体所有财产归属以及重大事项集体决定 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定： （一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包； （二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整； （三）土地补偿费等费用的使用、分配办法； （四）集体出资的企业的所有权变动等事项； （五）法律规定的其他事项。
	第63条　集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。 集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

（1）《物权法》规定了农民集体决议事项。具体包括涉及农村土地承包和发包事项、土地补偿费用和集体收益的分配和使用、集体经济项目以及集体出资企业的集体资产处置等。

（2）《物权法》规定了农民集体决议撤销权，涉及撤销事由。第 63 条是关于集体财产权保护的规定，第 1 款从反面列举侵占、哄抢、私分、破坏集体财产权益的具体类型，第 2 款从正面赋予集体成员撤销权。

2.3其他法律中农民集体决议的规定

农民集体决议事项的法定范围，散见于物权法、土地管理法、农村土地承包法、村民委员会组织法，具体包括涉及农村土地承包和发包事项、土地补偿费用和集体收益的分配和使用、集体经济项目以及集体出资企业的集体资产处置等集体事项。

2.3.1具体规定分析

（1）《土地管理法》规定了承包地调整的具体决议事项与决议程序

该法第14条2款规定“在土地承包经营期限内对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”可见承包地的调整须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

（2）《农村土地承包法》规定了承包方案具体决议事项与决议程序

该法第19条规定“ 土地承包应当遵循以下原则： (三)承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

（3）《村民委员会组织法》规定的决议事项与程序

村民委员会既是自治组织又是集体财产的经营管理者。因此在《村民委员会组织法》第24条规定的涉及村民利益的事项，与《物权法》第59条相比，除了对集体财产的管理，还增加了村内公益事业建设——“本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案”。

在程序方面，《村委会组织法》规定了村民会议、村民代表会议的召集程序、表决程序、村民小组会议表决程序。

1. 村民会议、村民代表会议的召集程序。《村委会组织法》（2018）第21条规定“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。” 第22条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加”，第26条规定“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开”。
2. 村民会议、村民代表会议的表决程序。《村委会组织法》（2018）第22条规定“村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”，第26条规定“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。
3. 村民小组会议表决程序。《村委会组织法》（2018）第28条规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”

2.3.2对农民集体决议事项与程序的学者评述

王淑娴（2017）认为立法虽然对农民集体决策形成了一套民主议定程序，但不足也是明显。

（1）对集体决议表决人员的规定不统一。农村土地承包法和土地管理法规定的经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意，在村委会组织法中则是经到会人员的过半数，即在表决人员上前者是全体成员或成员代表，后者是参加会议的成员或成员代表。

（2）表决规则不完善。立法对集体决议的表决规则没有进行类型化操作，村委会组织法只规定了简单多数决，土地管理法和农村土地承包法还规定了绝对多数决事项，是不是除法律有明确规定外，其他事项包括自治章程的制定和修改在内，都只适用简单多数决？

（3）集体内部法人职权划分不明确。村民委员会与农村集体经济组织在立法上是两个法律主体，但在法人财产、组织机构甚至职能有一定的重合性，在具体事项上的谁是合格的法律主体以及适用什么程序没有清晰的界线。

（4）集体决议的具体程序欠缺。现行立法对集体决议具体程序的规定仍需进一步完善，立法对具体程序的忽视不能有效保障集体成员享有的包括发言权、辩论权、质询权、信息权等在内的广泛成员权利。

2.4农民集体决议效力形态

1. 关于集体决议成立的规定。《民法总则》第一百三十四条第二款规定法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，决议行为成立。该法律条款规定了决议成立要件：议事方式和表决程序。在表决中，实行的是少数服从多数的民主表决原则（戴建庭等，2012）。

（2）关于集体决议效力瑕疵形态的规定。《物权法》第六十三条和村委会组织法第三十六条规定了侵犯成员合法权益的决议是可撤销的。民法总则第一百五十三条规定违反法律强制性规定和违背公序良俗的法律行为无效，以及村委会组织法第二十七条第二款的禁止性规定也是审查决议合法性重要的法律依据。由此可见，目前我国农民集体决议效力瑕疵形态的立法采取的是“二分法”，将瑕疵集体决议分为可撤销决议和无效决议，侵犯成员合法权益的决议是可撤销的，违反法律强制性规定和违背公序良俗的决议是无效决议

（3）农民集体决议效力形态的立法评价。现行立法已经初步建立了农民集体决议效力制度，但是仍然存在重大缺陷，给决议效力的司法审查带来不便。

第一，效力瑕疵形态上欠缺集体决议不成立。民法总则规定了决议的成立与生效，但在集体决议效力瑕疵形态中没有决议不成立，决议制度的立法在逻辑上尚未统一。

第二，效力认定标准的模糊。法律规定本就在于保护成员权益，由于欠缺可操作性的具体规则，导致违反法律规定和侵犯成员合法权益的界线不清，也由此无效决议和可撤销决议的区分无法律意义。

第三，没有规定集体决议程序对决议效力的影响。物权法和村委会组织法中的撤销权行使事由“侵犯成员合法权益”，能不能解释为包括侵犯成员程序性权利？如果不包括，集体决议程序在决议效力中的基础性地位如何体现？

第四，没有规定自治章程对集体决议效力的影响。宪法规定农村实行基层自治，自治章程是农民集体内部行为规范，但是集体决议效力规则中没有决议违反自治章程的情形。

第五，其他效力规则的欠缺，如关于成员撤销权的性质和权利期间限制、集体决议效力补救、集体决议的拘束范围等缺乏明确规定。

3.决议行为理论研究述评

3.1决议行为法律属性

中国大陆民法学界通说认为决议在性质上属于法律行为，但在决议类型归属上，理论上也存在着共同法律行为说、独立的多方法律行为说和单方法律行为说等不同观点。

3.1.1 1、决议行为属于共同行为

关于“决议行为”的释义和法律属性，王泽鉴（2009）认为决议行为又称合同行为，是属于共同行为的一种类型，乃由同一内容的多数意思表示的合致而成立。郑玉波（2003）、许中缘（2013）认为共同法律行为就是决议行为，是基于两个或两个以上共同的意思表示一致而成立的法律行为，与利益相对的合同有别。目前，上述观点占据我国学界主流。

持否定观点的，如王雷（2015）认为决议行为和共同行为中数个意思表示通常方向相同。然而，决议行为与共同行为在意思表示的形成机制（成立要件／表示行为的具体方式）和法律约束力、意思表示中具体效果意思这一构成要素行为主体的数量规模、是否可能存在对少数人的侵害等方面不同。

3.1.1 2、决议行为不是合同行为

王雷（2015）认为决议行为与合同行为行为主体数量、成立要件与生效要件、法律约束力、意思表示中表示行为具体方式和内容方向不同。

冯兆蕙，李霞（2018）认为决议行为作为一类独立的法律行为，与合同行为在主要适用领域、意思的形成和表示方向、调整的法律关系、法律效力发生范围等方面不同。

3.1.2决议行为不是单方法律行为

戴建庭、白明刚（2012）认为无论从瑕疵分析角度，还是责任承担角度，决议行为和单方法律行为都不同。瑕疵分析角度：单方法律行为只包含一个意思表示，瑕疵为单个意思表示的瑕疵。而对于决议，单个意思表示的瑕疵似乎并不能必然影响到决议。责任承担角度：违反单方法律行为的责任本身是一个伪命题，如有相应瑕疵，行为人将承担不能成立或无效的不利法律后果，但它并不是一种法律责任。决议行为违反决议程序要承担违反决议程序的责任。

3.2股东大会决议决议行为效力的理论研究

股东会或股东大会决议是学者研究最多的一类决议，通过对效力的分析可以为农民集体决议效力的完善提供一定借鉴。

3.2.1公司瑕疵决议的“二分法”与“三分法”

公司决议的特殊性决定了其有效形成需同时满足《公司法》及公司章程的程序要件和实体要件，任一个要件的缺失都将致使决议在效力上存在瑕疵。目前绝大多数大陆法系国家（地区）和英美法系国家对公司瑕疵决议的类型和救济方法在立法和判例上都有相应规定。大体可将其区分为“二分法”与“三分法”。

“二分法”体系下，公司决议的效力瑕疵被划分为程序与内容上的瑕疵，效力也分别被认定为可撤销与无效。柯芳枝（2004）认为虽然“二分法”对决议效力分类所采用的划分方法很简便，但它也并不是完美无缺的。一项决议的效力能够被认定为无效或可撤销时，首先在客观上要存在已经成立的决议，如若在客观上并没有任何的决议存在或者事实上并没有做出任何决议，也就不需要对决议瑕疵与否进行审视了。刘文文（2018）认为“二分法”虽然看似简单合理，但其实质只是对公司瑕疵决议形式上的理解，很多司法实践过程中遇到的问题很难用“二分法”进行解释。

“三分法”是以法律行为理论为理论基础，在“二分法”的基础上，将公司瑕疵决议分为不成立、无效、可撤销三种。刘文文（2018）认为三分法”解决了“二分法”在上述司法实践遇到的问题，也更符合立法逻辑。王会婷（2018）认为“三分法”更能够被采信的原因，简而言之，就是股东会决议的撤销、无效与不成立之间存在难以被忽视的差异，它们之间不是可代替或者互相包含的关系，而是有自己的独立存在意义。

杜万华（2017）认为最初的《公司法司法解释四》征求意见稿根据《公司法》的现有规定，对决议无效和可撤销的情形作了明确，将未召开股东会但形成决议、表决数不符合规定以及伪造签名等情形纳入决议无效的范畴；但之后又将上述情形作为决议不存在或未形成有效决议的情形；再将决议不存在以及未形成有效决议拆分开来，同时规定无效和可撤销的情形，形成学理上所谓“四分法”；最后将不存在和未形成有效决议合并规定为决议不成立，并对类型作出调整，仍然采纳的是“三分法”。

3.2.2股东大会决议的撤销事由

李建伟（2009）认为我国《公司法》第22条规定,程序瑕疵和内容违反公司章程的可以导致决议被撤销。可撤销决议包括三种情形 :

(1)召集程序违法(指法律、行政法规)违章的决议。包含召集权瑕疵，召集通知程序瑕疵。通知瑕疵可以进一步分为通知方式瑕疵、时间瑕疵、 内容瑕疵与对象瑕疵,如通知没有采用法定的书面形式、未按照规定 时限通知股东、通知没有载明拟表决事项以及未通知全部应当被通知股东等。 (2)表决方式违法违章的决议。包含无表决权人参与表决、主持人无主持权、表决事项瑕疵、表决权数计算有误、个别股东行使表决权的意思表示瑕疵等情况。

(3)内容违反公司章程但尚未构成违法的决议。决议内容违反章程规定的被认定可撤销。比如,股东大会决议侵害公司章程专门赋予少数股东的权利或利益者,可以认为构成决议撤销。

3.3农村集体决议撤销权理论问题

3.3.1农民集体决议行为的制度前提：农民集体成员权

王雷（2018）认为农民集体所有权和农民集体成员权是理解农民用益物权等财产权制度的前提，农民用益物权也是农民集体成员权行使的产物，农民集体成员权就是农民对集体所享有的社员权，农民集体成员权的主要行使方式就是决议行为。

侯德斌（2011）认为集体成员相对于集体而言，作为团体的一员，对集体享有成员权。成员权的享有是以具备成员资格为前提。该身份不能随意转让，也不能继承。成员的退出不会影响集体组织的存续。再次，成员权具有复合性。成员权不是内容单一的权利，而是由多项权利组成的权利束。所谓农民集体成员权，是指农民个体参与农民集体设立或加入农民集体后，基于农民集体成员资格或地位，依据农民集体章程、村规民约或法律规定，对农民集体所享有的一种概括性权利。理论上，农民集体成员权包含参与管理权能、知情权能、获益权能和处分权能等四种权能。

3.3.2农村集体决议撤销权制度的裁判争点

朱金东（2013）基于107份裁判文书总结了农村集体决议撤销权制度的裁判争点

（1）农村集体成员资格认定之争：撤销权主体是受侵害的集体成员。农村集体成员资格的认定是法院裁判的先决条件。由于集体成员资格标准目前处于立法真空，各地法院一般会考量户籍、承包地、住所地、履行村民义务等多重因素。

（2）撤销对象之争：司法实践中，集体财产分配决议是撤销的主要对象，表现形式为村民大会、村民代表大会、党员大会作出的“决议或者村规民约多数法院在裁判理由阐述部分中间接否认分配不公决议的效力。

（3）撤销事由之争：依《物权法》第 63 条第 2 款，撤销的事由是集体决议“侵害集体成员合法权益”。原《公司法》第111 条规定: “股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止违法行为和侵害行为的诉讼。”新《公司法》第 22 条第 2 款规定: “股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”《物权法》第 63条第 2 款在构成要件方面强调“侵害集体成员合法权益”，类似于原《公司法》，在法律后果方面却效仿新《公司法》。朱金东（2013）认为该款逻辑混乱，定位模糊。当然，这也为法解释预留了巨大的空间。

（4）裁判模式之争：于集体成员参与集体财产分配的请求，主要有四种判决模式: (1) 直接改判型。多数法院会直接判决被告向原告支付分配款。(2) 重新表决型（3）二次救济型（4) 驳回起诉型

3.3.3农村集体决议具体的撤销事由

《物权法》第六十三条规定集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

（1）撤销事由仅限于侵害集体成员的实体权益，属于决议内容违法。

（2）撤销事由侵害集体成员的实体权益和程序权益，涵盖决议内容违法和程序违法。朱金东（2013）认为应采取扩张解释，理由包括： 一是彰显程序正义理念。程序的正当性决定结果的正当性。决议内容的瑕疵，往往由程序违法引起。二是激励集体成员参与集体事务管理。三是撤销之诉并非侵权之诉，不以实际损害发生为构成要件。若等实际损害发生方可请求撤销，既严重限制了司法的预防功能，也无形抬高了集体成员的诉讼门槛。故《物权法》63条所称“侵害集体成员的合法权益” 涵盖侵害实体权益型和侵害程序权益型，法院既要审查决议的内容是否合法，还要审查决议的程序是否合法。王雷（2018）农民集体成员以农民集体经济组织决议行为违反法律规定的程序为由主张撤销的，法院也宜给予支持，对《物权法》第63条第2款应做目的性扩张解释。赵新龙（2018）提出：合作社决议的可撤销情形主要是侵害成员合法权益、决议程序违反法律规定、决议内容或程序违反合作社章程等。(1)侵害成员合法权益，如擅自转让成员出资额的决议、不当除名成员的决议等。(2)决议程序违反法律规定，如召集程序、表决方式、附加表决权的设置及行使等违反法律规定。(3) 决议内容或程序违反章程之规定。王淑娴（2018）认为决议可撤销事由的完善可以借鉴域外决议立法规定及决议效力的一般性规则，结合农民集体意思形成的现状，增加一般性程序瑕疵、决议内容违反自治章程和其他滥用多数决侵犯少数成员合法权益的撤销情形。滥用多数决侵犯少数成员合法权益的情形可以借鉴德国股份法第二百四十三条、日本商法第二百四十七条之规定，在物权法第六十三条第二款和村委会组织法第三十六条基础之上采用相关性理论以扩大对受侵害成员的撤销权行使范围，避免对多数表决权有影响力的少数人和家族势力控制以民主多数决为基础的集体决议结果，保护少数成员的合法权益。

(3) 集体组织、村委会或者其负责人在不当处置集体财产而使集体利益遭受损害时,无直接利害关系的集体成员可以代表集体的利益提起诉讼。孟勤国（2006）认为集体财产是全体集体成员的共同财产，侵犯集体财产被侵害时利害关系人当然包括集体成员，如果集体组织消极主张权利，该组织内的成员可以自己的名义提起诉讼。

（4）集体组织、村委会或者其负责人在不当处置集体财产而使集体利益遭受损害时,无直接利害关系的集体成员不能代表集体的利益提起诉讼。王利明、周友军（2012）认为集体成员提出的撤销之诉，仅仅只能在自己的权益遭受损害时提出，并不能以因集体利益受侵害而提出。

4、总结

将决议纳入到了《民法总则》法律行为的实证法体系之中并将其作为一种独立的法律行为类型予以规定，不仅丰富了法律行为的类型，也开创了一种决议“入典”的全新模式，这对于构建融贯个体法律行为和团体法律行为的法律行为一般理论和民商合一的解释框架都具有重要意义。因此本文将首先对“决议行为”本身进行剖析，研究其法律属性、效力问题。其次，由于农民集体决议、业主大会决议、公司决议行为等都是具体的民法决议行为，特别是根据法律实践领域规则最完善的公司决议行为，可以总结抽象出决议行为的共同法律特征，对研究农民集体决议有借鉴意义，故本文通过对现有法律和理论的梳理，对业主大会决议和公司决议都进行了整合，并特别研究较为完善的股东大会决议效力问题。最后，根大致提供农民集体决议的具体可撤销事由，对从立法上完善对可撤销决议的法定事由提出建议。

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资料编号：[87546]

全文总字数：10188字

可撤销的集体决议研究--以农民集体决议为例

1.引言

决议行为是团体自治的重要方式，也是团体依法民主决策和民主管理的重要机制。《民法总则》颁布前，决议行为的规定散见于《物权法》、《公司法》，涉及农村集体经济组织或村民委员会的决议、建筑物区分所有权的业主大会或业主委员会的决议、公司股东会、股东大会或董事会决议等。《民法总则》在第 134 条正式将决议作为民事法律行为的新类型进行了规定，并在第85条、94条规定了营利法人、捐助法人所作决议的撤销事由。

可撤销决议在决议效力评价体系中具有广泛性和复杂性，也是集体利益和成员利益冲突与平衡的关键，但是目前法律规定的农民集体决议的可撤销事由只有物权法规定的侵犯集体成员合法权益的情形，对于决议一般性规则中的撤销事由并无法律规定，实践中也普遍缺乏对相关瑕疵的司法审查，因此，有必要从立法上完善对可撤销决议的法定事由的规定。

本文将在区分决议行为与其他法律行为的基础上，通过对现有法律法规中涉及“决议”、农民集体决议规定的梳理和分析，结合理论上对决议行为法律属性，以及决议主体、决议程序和决议事项等内容研究，提出农民集体决议行为的可撤销情形。从而为集体成员实现其在农村集体的成员利益提供制度保障，为集体成员实现对集体财产管理者的监督提供理论支撑。

2.制度研究现状评述

2.1《民法总则》中决议行为的规定